如何遏制地方政府债务

如何遏制地方政府债务

2013年12月30日，审计署公布了各界翘首以待的最新中国地方政府债务审计结果。截至2013年6月，地方政府债务总计人民币17.9万亿元，相比上一次2010年底审计署审计时的10.7万亿元，增加了67%。　　在2013年6月的总额数据中，包含大约7万亿元的“或有债务”，相比2010年底增加75%，这主要归因于地方政府向地方政府投资平台提供的明确和隐性担保。尽管之前对其进行了遏制，地方政府投资平台的借款规模依然非常庞大。　　审计署的调查证实，地方政府债务正在大规模借新还旧，因为大部分贷款在短期内即将到期，而其所支持的基础设施项目却无法在短期内创造价值。实际上，23%的地方政府债务已在2013年下半年到期，另外22%将在2014年到期。不论是通过举借新贷款还是发行新债券，“借新还旧”将不得不在2014年继续上演。　　如果将地方政府借款计算在内，2013年底政府债务总额将占GDP的大约57%，这说明实际财政政策比官方数据所显示的要宽松得多，仍属可控水平，尤其是与发达国家政府债务水平相比较。　　但我们还是需要重视这些债务在近几年的增速。尽管官方数据称近几年中国的政府赤字约占GDP的1.5%，但苏格兰皇家银行估计，如果考虑审计署有关地方政府债务的数据，2011~2013年的实际水平约为7%，这主要是因地方政府所致。尽管赤字较高，但政府债务占GDP的比重的上升速度不如过去五年，其原因是GDP增速仍然相对较高。　　中国全社会债务总额约为GDP的210%，但若考虑宏观经济指标、实体经济的增长模式，以及银行业的稳健性，相关金融风险似乎并不足以压倒经济和金融体系。尽管如此，整体债务的增速依然太快，上升的步伐需要得到遏制。　　审计署的数据显示，地方政府债务的累积过快，这是不可持续的，并已经导致一些具体的问题和相关的金融风险。部分正在建设中的基础设施项目，即使到期后展期，收入也似乎永远不太可能偿还贷款。相关地方政府投资平台可能因此违约。　　政府需要正视并解决地方政府债务现有存量的问题，同时遏制地方政府举新债的冲动以及相关风险，只有这样才可以使地方政府融资走上更稳健、更可持续的轨道。　　一段时期以来，中央政府已经努力截断新的贷款流向地方政府投资平台，包括指示银行停止向财务前景可疑的地方政府投资平台发放贷款。但如没有中央政府参与，这将在多种情况下导致明显不符合银行利益的违约发生。　　在2013年11月举行的十八届三中全会上，领导层呼吁通过增加透明度、更严格的预算管理以及强化地方政府官员的激励(包括将负债纳入地方政府高级官员的绩效考核体系)等措施，加强地方政府预算限制，以抑制债务。　　这些措施非常关键，但还不够。地方政府借款的发生主要是由于其收入与支出责任的错配。与几乎所有其他国家不同，中国的地方政府主要负责医疗、教育和社会保障等领域的支出，此外还需要进行大部分基础设施建设，而目前的政府间财政关系结构往往不能为地方政府提供足够的资源来执行这些责任。　　中央政府已经采取一些措施缓解地方政府的财政压力，将部分支出责任转移到中央政府，并增加地方政府的收入基础。但目前所采取的措施步伐较小，只是杯水车薪。笔者认为，中国需要更加全面深入地改革政府间财政关系，加强预算限制，调整地方政府激励机制，并有序发展地方政府债券的发行。让地方政府财政回到稳健轨道，还有很长的路要走。

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