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灾害频发挑战中国农业抗风险能力

发布时间:2020-07-13 18:17:32 阅读: 来源:叶菜类厂家

5月9日,在四川省遂宁市船山区仁里镇,一位村民提着空水桶从干裂的水稻田边走过。据悉,今年四川盆地部分地区发生较严重旱情,目前仍有22个县(市)的旱情在继续,各地的抗旱救灾工作正在紧张进行。 新华社发(钟敏 摄)

宗新社 朱海东

去冬今春,人们普遍感觉牛年的冬天实在太冷,虎年的春天来得太晚。然而,相较于人民生活,受极端天气影响最大的还是农业生产。在西南地区三季连旱的百年罕见重大灾情发生后,我国北方夏粮主产区又遭受了晚霜冻威胁,而江南、华南部分地区的低温天气以及局部地区的洪涝灾害接连出现,无疑对我国农业生产提出了更为严峻的考验和挑战。不仅如此,根据气象专家的推测,这种极端气候条件造成的自然灾害频发的情况,很可能在未来几年持续存在并不断加剧。在此背景下,通过加强农业基础设施建设和农业生产思路的调整,改变“靠天吃饭”的现实困境;通过加快发展农业巨灾保险,弥补并增强我国农业生产抵御自然灾害、市场波动等各类风险的综合能力,已成为我们必须正视的重大课题。

极端气象条件下,农业弱质特征凸显

自去年9月以来,西南大旱导致了我国云桂川黔渝等地各类农作物大量减产甚至绝收。而特大旱灾,不但使当地夏粮遭受重大损失,而且导致当地大春作物也因缺水而无法播种。

来自云南省防汛抗旱指挥部的消息显示,截至3月底,云南夏粮受灾面积3248万亩,其中绝收1470万亩,预计全省夏粮因灾减产60%约138万吨。目前旱情已造成云南省823万人粮食短缺。

据广西壮族自治区抗旱救灾工作领导小组办公室统计,全区109个县(市、区)中有74个存在不同程度的气象干旱,重旱和特旱主要分布在百色、河池两市北部。因为长期干旱,灾区的小春作物基本没有收成,重灾区春耕春种作物大幅度减产或绝收。据统计,目前,全广西已有因灾造成的333.52万人口需要救济,如果加上需夏荒救济的人口,数字还将扩大。

与百年少见的西南旱情相叠加,我国北方地区的低温也属多年少有,这对我国春耕生产造成了严重威胁。在冬小麦的主产区黄淮海地区,由于多年少有的低温,每棵冬前小麦少1片叶、1个蘖、1条根,苗情差于常年很多,有的地方甚至出现几十年来最差苗情。一位当地小麦专家说,他种了一辈子小麦也没有见过今年这样的气候,而麦苗也是近30年来最差的!

在东北、西北等地,因为降雪降温,当地的春耕进度也受到很大影响。“冬来早、春来迟”,入冬提前了20天左右,大地回春比常年晚了10天左右,这无疑加大了秋天霜冻灾害威胁性。

可以说,目前我国的农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,灾害造成损失巨大,农业环境非常脆弱,农业产业总体上的弱质特征非常明显。

5月9日,四川省遂宁市船山区仁里镇一位村民察看因缺水而干裂的水稻田。新华社发(钟敏 摄)

“望天田”呼唤我国农业战略新定位

西南大旱固然是自然现象,但干旱对我国农业生产和群众生活造成的严重影响,却与当地水利基础建设不足、抗旱能力不强有关。据了解,云南省为我国第二大春茶大省,但是由于茶园很多位于边远地区,土壤保水条件差,且茶园水利基础设施差,只有少部分茶园建有滴灌、喷灌设施,因此绝大多数“靠天吃饭”,茶园普遍受灾。而对比严重缺水的以色列,该国借助先进滴灌技术,农业用水总量数十年来保持基本稳定,而农业产出却翻了5番,即使在南部沙漠地区也鲜有因旱受灾现象。

我国自古以来是自然灾害多发的国家,而近年来极端天气频发,更是对农业生产构成了重大威胁。来自农业部的数据显示,目前我国54%的耕地还是缺乏灌溉设施的“望天田”,机电排灌面积不足30%,这与我国的自然条件复杂多变和粮食依靠自给的基本国情严重不匹配。

农业部有关人士表示,长期以来,我国农业基础设施薄弱,投入不足,农业一直是在吃老本。近年来国家虽然兴修了不少大型水利工程,但小水利工程不多,很多地区还是在使用新中国成立初期建设的水利设施,现有的农田水利工程相当一部分已超过了规定使用年限,老化失修严重,大部分是在勉强支撑。

对此,专家表示,由于旱灾、涝灾等自然灾害都有可能影响到农业生产,因此我们必须弥补在农业基础设施建设上的欠账,加快农田水利建设,增强农业综合生产能力和抗灾减灾能力。不仅如此,我们还需尽快改变对农业产业“低投入高索取”局面,对长期处于弱势承压地位的农业予以更加合理的战略定位。

5月9日,在四川省遂宁市仁里镇一中药材基地,一位村民拔掉因干旱而枯死的药材。新华社发(钟敏 摄)

巨灾保险可有效分散农业风险

在罕见旱灾袭击我国西南大部地区,造成农作物大面积成灾减产,农民遭受巨大损失之时,广西田东县由于从去年5月开始试行甘蔗种植的政策性农业保险,大大减少了农民的损失,在此次大旱中因灾减产的蔗农获得理赔额可望超过400万元。用参保农户自己的话说:“每亩地只需要出2.5元,相当于少吃一顿肉的钱,旱灾发生后却获得了大实惠。”

尽管农业保险近几年在我国取得了稳步发展,但推进过程中问题也很突出:一是保险覆盖面较窄。以广西为例,目前仅开办有水稻、柑橘、蕉类、甘蔗、养猪、森林以及养鸡保险等几个品种,规模较小,覆盖面较低,无法满足农民群众的风险保障需求。二是一些地方政府简单认为保险是商业化、市场化的东西,片面认为政府要完全退出,导致农民对农业保险信心不足。而最主要的原因是,保险公司经营成本过高,巨灾风险基金尚未建立,农业保险赔付资金匮乏。

全国政协委员、民盟吉林省委副主委孙丰月表示,目前一方面农村经济生产越来越需要得到保障,另一方面农业保险的保障资金供给越来越弱。当前农业保险中存在的最大问题是:农民呼唤保险,但保险回应消极。

近年来,一些农业主产区发生了多次大面积灾害。如2007年,吉林省遭受了大面积旱灾,仅参加农业保险试点地区的受灾面积就高达152.3万公顷。这一灾难对农业保险公司来说,直接引发了保险的超赔。对此,专家和业内人士呼吁,当前亟待完善中央财政的保费补贴办法,建立健全政策性农业保险的长效机制。

专家建议,首先应加快制定出台政策性农业保险条例等法律法规,把农业保险纳入法制化管理轨道,消除地方政府以及试点公司对于如何规范运作以及目前各项支持政策持续性的疑虑。从国家层面制定农业保险法,有利于加强对农业的保障,减少自然灾害对农民造成的损失,实现农业风险的社会化,从而保障农民利益的最大化。

二是加大政府的政策扶持,尽快打破农业保险的单一筹资渠道。加快建立政府主导的农业巨灾保险制度,按照“政府主导、市场运作”的原则,建立国家巨灾保险基金,构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的巨灾风险分担机制。业内人士特别指出,为防范以后年度可能出现的巨灾风险,建议加快推进建立干旱等巨灾风险分摊机制,探讨设立以保险公司农险经营盈余为主、财政资金为辅的巨灾准备金,并对超赔部分资金的筹集、运作方式等进行明确。可以借鉴美国等发达国家的做法,通过专门的政策性农业保险管理机构研究风险、设计条款、确定费率、管理风险,同时做好再保险,将风险分散到国内和国外更广泛的保险市场去,有效应对巨灾风险。

另外,专家表示,农业保险的复杂性要求加强部门的协调与配合以及农业保险人才的培养,同时农业保险经营组织的经营能力也需要加强。特别要指出的是,应完善政策性农业保险经营模式,由政府成立非营利性的政策性农业保险公司,通过政府推动、政策支持、商业化运作的经营模式,对重点农产品进行统保,以避免逆向选择,同时对农业保险经营进行税收减免,增强农业保险风险基金积累。

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